Методы борьбы с коррупцией во франции. Предупреждение и пресечение коррупции в иностранных государствах. Антикоррупционное законодательство во Франции дополняется новыми нормативными актами

ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ФРАНЦИИ. Во Франции в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в 60-х гг XX в. было принято решение обязать всех избранных государственных служащих и кадры общественной службы, функции которых подвержены риску коррупции, поскольку от них зависит принятие решений, сообщать о своем имуществе и доходах в независимые инстанции.

Помимо этого созданы правовые и организационные основы, обеспечивающие широкую гласность деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата.

Разработаны формы подачи информации широкой общественности о соглашениях, подписанных административными учреждениями или о разрешениях, выданных ими. Введены запреты на непосредственную оплату штрафа на месте за нарушение правил уличного движения.

В целях повышения эффективности государственного контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы было принято решение увеличить численность и повысить квалификацию работников префектур, занятых в службах контроля за соблюдением законности, а также предоставить службам префектур право отсрочки актов, содержание которых провоцирует риск коррупции.

Правительством Франции было принято решение расширить компетенцию Счетной палаты, а также поддерживать стремление предприятий проводить внутренние аудиты и контрольные мероприятия для защиты от риска коррупции своих работников.

Помимо вышеизложенного правительством Франции было принято решение создать в Министерстве юстиции Центральную службу для борьбы с коррупцией.

Конец работы -

Эта тема принадлежит разделу:

Предупреждение и пресечение коррупции в иностранных государствах

Даже рекомендации международных организаций по этому вопросу вряд ли могут быть однозначно приняты в нашей стране.Так, в результате проведения.. Злоупотребление служебным положением и получение выгоды, а точнее.. На первой сессии Группы Совета Европы по проблемам коррупции Страсбург, 22-24 февраля 1995 года коррупция была..

“Современная Европа”.-2010.-№2.-C.76-88.

ФРАНЦИЯ: КОРРУПЦИЯ И БОРЬБА С НЕЙ

Юрий РУБИНСКИЙ*

Подкуп должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, именуемый коррупцией, - явление универсальное, присущее в той или иной мере всем странам, но её масштабы, конкретные проявления и способы борьбы с этим социальным злом варьируются в весьма широком диапазоне.

Франция не представляет собой в этом плане исключительный случай, за­нимая с 6,3 балла 25-е место от конца среди 102 стран, где проводились опросы по международному десятибалльному индексу восприятия коррупции предста­вителями деловых кругов. Тем не менее отношения между чиновничеством и гражданами имеют у неё определённую национальную специфику, которая во многом определяет и антикоррупционные меры как в рамках законодательства, так и практики его применения.

Учитывая, что коррупция, как всеобщее явление, наибольший размах имеет в развивающихся странах или странах с переходной экономикой, может соз­даться впечатление, что этот феномен связан прежде всего с бедностью. Если, однако, сравнивать государства с сопоставимым уровнем экономического раз­вития, особенно членов Евросоюза, то во Франции коррупция заметно менее распространена, чем в соседних Италии или Испании, но гораздо больше, чем в Финляндии, Швеции или Германии. Таким образом, один лишь объём ВВП на душу населения сам по себе явно недостаточен для того, чтобы выявить боль­шую или меньшую уязвимость общества к коррупции.

Важен, но недостаточен в качестве объяснения и характер политического режима. Французы недаром говорят, что коррупция является "болезнью для де­мократии, но здоровьем для авторитаризма": в самом деле, серьёзными препят­ствиями для её распространения служат разделение и равновесие властей, неза­висимость правосудия, гласность и прозрачность принятия решений государственными органами, гарантии гражданских свобод, особенно слова и СМИ, на­конец, рыночная конкуренция в экономике и соревнование политических пар­тий на выборах, включая ротацию их у власти.

Эти основополагающие принципы демократии, впервые сформулированные именно во Франции великими просветителями XVIII века Руссо, Дидро, Мон­тескье, широко отражены в её действующей конституции и реально применя­ются в жизни. Однако вряд ли можно считать государственный строй, напри­мер, скандинавских стран намного более демократичным, нежели во Франции, хотя степень коррумпированности чиновников там значительно ниже.

Дело, следовательно, не только в экономическом развитии и политической демократии, но и в других факторах - исторических традициях, коллективной психологии и правовой культуре населения, наконец, структурных параметрах административной системы Франции, из которых и вытекает её специфика от­ношений представителей власти с гражданским обществом, - традиций, прочно сложившихся на протяжении жизни многих поколений.

Истоки явления

Первопричины присущих современной Франции форм коррупции уходят в далёкое прошлое, будучи связаны с особенностями формирования её нацио­нальной государственности.

Во времена становления абсолютной монархии королевская власть утвер­ждала свой авторитет перед лицом земельной аристократии и городской бур­жуазии при опоре на разветвлённый, строго централизованный и единообраз­ный бюрократический аппарат. Его стержнем служили полномочные предста­вители короны в провинциях - байи, предшественники учреждённого после ре­волюции Наполеоном корпуса префектов. Он остаётся костяком государствен­ной машины страны вплоть до наших дней. При сборе налогов и отправлении правосудия байи помогали интенданты финансов и королевские суды - парла­менты. Между тем отбор кандидатов на эти ответственные должности вплоть до революции 1789 года происходил путём вполне официальной продажи чи­новничьих постов частным лицам за деньги (la venalite des offices), смягчавшей монополию привилегированных по рождению сословий (дворянства и духовен­ства), освобождённых от налогов, на доступ в верхние эшелоны власти.

Пополняя королевскую казну, такой порядок не мог не вести к злоупотреб­лениям. Купившие государственные должности представители "третьего сосло­вия" - городские буржуа, нередко возведённые королём в "дворянство мантии" (в отличие от наследственного военного "дворянства шпаги"), рассматривали их как частную собственность, нередко передававшуюся по наследству, и соответственно как источник дохода. Это относилось даже к членам судебных уч­реждений, открыто принимавших от истцов и ответчиков материальное возна­граждение за свои услуги (т.н. "приправу" - les epices).

В XVII-XVIII веках была широко распространена также система откупов - приобретения частными лицами за единовременный взнос в казну права распо­ряжаться теми или иными источниками бюджетных доходов государства (сбор налогов, таможенных, дорожных, портовых сборов и т.д.). Естественно, что сумма откупа всегда была гораздо меньше, чем фактический доход откупщика. Именно из числа "генеральных откупщиков" берут начало многие нынешние французские буржуазные династии, особенно в финансовой сфере.

Система откупов получила прямое продолжение и развитие в практике кре­дитования королевской власти, вечно нуждавшейся в деньгах на разорительные войны и содержание пышного двора, крупнейшими банкирами, размещавшими среди мелких вкладчиков государственные облигации (ренту), за что банки взимали отчисления с обеих сторон. Естественно, что кредиторы нуждались при предоставлении займов и определении их условий в поддержке придвор­ных фаворитов и чиновников вплоть до министров, которая предоставлялась отнюдь небескорыстно.

Сравнительно ограниченные, но зато гарантированные доходы держателей государственной ренты - крестьян, ремесленников, торговцев, лиц свободных профессий, которые доминировали в социальной структуре Франции вплоть до начала XX века, порождали у них иждивенческую психологию. Для представи­телей традиционных средних слоев XIX - начала XX века вершиной социально­го выдвижения детей была престижная карьера чиновника.

Между тем даже после окончательного утверждения во Франции в итоге че­тырёх революций - 1789, 1830, 1848, 1870 годов демократической республики доступ кандидатов к такой карьере зависел не только от образования и результа­тов конкурса, но и от связей их родителей с влиятельными лицами на местах - "нотаблями", занимавшими посты мэров, депутатов, сенаторов. В свою очередь политики нуждались для успеха своих избирательных кампаний в клиентуре, чья преданность оплачивалась материальными услугами, выбитыми для них парла­ментариями в канцеляриях столичных министерств. Тем самым на стыке чинов­ничества, политики и бизнеса формировалась своего рода круговая порука.

Клиентелистские отношения нередко коррупционного характера сохраня­ются до сих пор, особенно в южных регионах Франции (Прованс - Лазурный берег, Корсика), напоминая нравы итальянского Юга - Сицилии, Калабрии, Не­аполя с их прочными мафиозными структурами.

В условиях преобладания до начала XX века банковского капитала, тормо­зившего предпринимательскую инициативу, роль мотора промышленного раз­вития Франции зачастую брало на себя государство.

Первым масштабным прецедентом в этом смысле была деятельность сюринтенданта (министра) финансов "короля-солнца" Людовика XIV Кольбера во вто­рой половине XVII века. Начав с приведения в порядок бюджета: сокращения расходов, модернизации налоговой системы, консолидации ренты, решительной борьбы с казнокрадством, Кольбер активно содействовал развитию мануфактур, основанию компаний для заморской торговли, строительству торгового и воен­ного флота. Меркантилистская таможенная политика поощрения экспорта при ограничении импорта обеспечивала стране активный торговый баланс.

Хотя плоды многих начинаний Кольбера были впоследствии утрачены, тради­ции "кольбертизма" сохранились у представителей французской деловой элиты вплоть до наших дней, побуждая её искать поддержки, в том числе финансовой, у государства. Кольбертистские традиции, нашедшие продолжение в начале XIX века в теориях великого социалиста-утописта Сен-Симона, глубоко отметили собой экономическую историю Франции и менталитет её элиты на протяжении трёх столетий. Их апогеем стал период после Второй мировой войны, когда в стра­не сложилась своеобразная модель смешанной экономики ("дирижизм").

Она опиралась на мощный госсектор, включавший основные элементы ин­фраструктуры - энергетику, транспорт, связь, а также часть банков и обрабаты­вающей промышленности. Взаимодействуя с частным сектором в рамках гиб­кой системы индикативного планирования, определявшего приоритеты инве­стиционной политики, эта модель содействовала структурной модернизации французской экономики и открытию её на внешний мир благодаря процессам европейской интеграции.

Даже с середины 1970-х годов XX века, когда на фоне резких скачков цен на энергоносители, нового витка научно-технической революции и глобализации неокейнсианская модель исчерпала свой ресурс, уступая место неолиберальной, Франция пыталась идти против течения. Приход к власти соцпартии в 1981 го­ду повлёк за собой новую этатистскую волну - национализацию всех банков и 15 крупнейших промышленных групп. Только спустя несколько лет реванш правых партий привёл к массированной приватизации госсобственности, став­шей с тех пор необратимой.

Очевидно, что тесное переплетение монополистического, защищенного от конкуренции госсектора, всё ещё сохраняющего внушительные позиции в ин­фраструктурных отраслях в условиях резких колебаний формы и соответствен­но передела собственности создавало объективные условия для развития посто­янного неформального взаимодействия чиновничества с частным бизнесом.

Коррупционные скандалы - верхушка айсберга

Результатом оказывались периодические скандалы, связанные с коррупцией, в которых были замешаны порой весьма высокие общественные фигуры. Они не раз влекли за собой далеко идущие политические последствия не только для заинтересованных лиц, но и для режима в целом. Так, например, арест предше­ственника Кольбера на посту сюринтенданта финансов Фуке и осуждение его на пожизненное заключение за казнокрадство стал отправной точкой в процессе окончательного утверждения личной власти Людовика XIV. Столетие спустя скандал в связи с оплатой "ожерелья королевы", запятнавший супругу Людови­ка XVI Марию-Антуанетту, способствовал дискредитации монархии, вылив­шейся в конце концов в революцию 1789 года.

Финансово-политическими скандалами пестрит история Франции при всех её многочисленных режимах. Подкупом не брезговал один из вождей револю­ции 1789 года Дантон, министр иностранных дел Директории и Наполеона Талейран, член Директории Баррас. В конце XIX века режим Третьей республики потряс беспрецедентный скандал в связи с банкротством "Компании Панамско­го канала", разорившей сотни тысяч мелких акционеров. Поскольку деятель­ность компании подлежала контролю государства, её финансовые трудности скрывались путём подкупа четверти членов палаты депутатов. С тех пор само слово "Панама" стало нарицательным в международном масштабе, обозначая особо крупную коррупционную аферу. На закате Третьей республики не менее широкий резонанс получили финансовые махинации авантюриста Ставиского, который пользовался щедро оплаченной благосклонностью депутатов и мини­стров, что дало повод для бурных уличных манифестаций 6 февраля 1934 года, едва не переросших в фашистский путч.

Эти далёкие от нас прецеденты сегодня представляют интерес отнюдь не только для историков. Коррупционные скандалы продолжают и сейчас давать обильную пищу падким на сенсации французским СМИ, приобретая политиче­ское, а порой и международное измерение. Один из наиболее нашумевших сре­ди них связан с продажей в 1992 году нескольких военных судов Тайваню на весьма крупную сумму. Поскольку эта сделка, в которой была заинтересована государственная нефтяная компания "Эльф-Акитэн", грозила вызвать негатив­ную реакцию властей КНР и отразиться на франко-китайских отношениях в це­лом, требовалась санкция МИД. Она была дана тогдашним министром Дюма, личным другом и адвокатом президента Миттерана, причём как впоследствии выяснилось, отнюдь не бесплатно. Разразившийся скандал стоил репутации и карьеры не только Дюма, но и президенту компании, угодившему в тюрьму.

Публичные скандалы, предающие гласности наиболее вопиющие случаи кор­рупции, являются всего лишь вершиной айсберга, основная масса которого скрыта под водой. Её составляет прочно сложившаяся повседневная практика коррупцион­ных отношений между представителями государства и обществом на всех уровнях.

Почва для коррупционных явлений во французской общественной жизни во многом обусловлена противоречивым сочетанием двух базовых ценностных ус­тановок социальной культуры: принципа равенства граждан перед законом, про­возглашённого в Декларации прав человека и гражданина 1789 года и фигури­рующего с тех пор во всех многочисленных конституциях страны, и стремлением различных социальных категорий либо отдельных граждан добиться для себя групповых или индивидуальных привилегий, льгот, исключений из общих правил.

Ступени коррупции

Хотя такие статусные преимущества могут иметь порой довольно ограни­ченные материальные последствия, их сохранение и расширение служит объек­том бесконечных юридических споров и прямых конфликтов вне правового по­ля, где арбитром, а зачастую одновременно и стороной оказывается государство в лице его учреждений и отдельных чиновников. Это, естественно, не обходится без коррупции. Как иронически заметил генерал де Голль, "француз хочет равенства для других, но привилегии для себя". Достаточно указать, например, что наряду с общей системой соцобеспечения в стране существуют не менее 600 "особых режимов" (пенсионного, по здоровью и т.д.)!

У основания социальной пирамиды коррупция носит мелкий, бытовой, но зато наиболее массовый, системный характер. Её причины и формы во Франции достаточно банальны - они широко распространены во многих других странах.

Рядовые чиновники на местах - полицейские, налоговые инспекторы, ра­ботники пожарного, санитарного контроля, природоохранных органов, соци­альной сферы подвержены постоянному искушению округлить свою зарплату за счёт подношений подопечных, закрывая глаза на нарушения ими административных правил, инструкций или законов, регулирующих розничную торгов­лю, ремесло и т.д.

Жертвами такой практики, принимающей порой форму прямого вымога­тельства, особенно часто оказываются нелегальные иммигранты, не имеющие видов на жительство и работающие "по-чёрному", а также их работодатели или владельцы ночлежек. Это, как правило, выходцы из стран "третьего мира", се­лящиеся в пригородных зонах, где наиболее высок уровень безработицы и, со­ответственно, преступности - незаконного оборота наркотиков, проституции, воровства, хулиганства.

Заинтересованность здесь часто бывает обоюдной. Те же категории чинов­ников низшего ранга, особенно полицейские, для успешного исполнения своих служебных обязанностей, борьбы с организованной преступностью на локаль­ной или этнической основе нуждаются в сети осведомителей - платных или добровольных. На эту роль лучще всего подходят представители профессий, находящиеся в постоянном контакте с населением - содержатели кафе, развле­кательных заведений, прежде всего игорных, букмекеры, консьержки, прости­тутки и их сутенёры и т.п., заинтересованные в благосклонности представите­лей власти для сокрытия собственных правонарушений. В результате между ними и их "кураторами" устанавливаются личные связи, основанные на обмене услугами коррупционного характера.

Справедливости ради следует отметить, что французской инспекции дорож­ного движения (которую вне населённых пунктов осуществляет военизирован­ная жандармерия), коррупционные нравы, столь знакомые автомобилистам в России, абсолютно чужды, чему способствует чётко поставленная система страхования от ДТП.

На следующей, более высокой ступени социальной иерархии рассадниками коррупции нередко оказываются органы местного самоуправления, в деятель­ности которых тесно переплетаются административные, хозяйственные и поли­тические функции. Основная власть на местах до сих пор сосредоточена в руках полномочных представителей МВД, правительства и государства в целом -префектов, назначенных президентом Республики в Совете министров. Однако требования экономической целесообразности заставили правящие круги посте­пенно расширить с начала 1980-х годов полномочия 36 тыс. муниципальных, 96 генеральных (департаментских) и 22 региональных советов метрополии (поми­мо заморских департаментов и территорий).

В рамках политики децентрализации эти "территориальные коллективы" получили довольно значительные новые полномочия в вопросах, непосредст­венно затрагивающих повседневную жизнь граждан - таких, как градострои­тельство, благоустройство, коммунальная инфраструктура, а также часть соци­альной сферы - образования, здравоохранения, помощи неимущим. Выборные советы каждого уровня располагают многочисленным наёмным персоналом, составляющим около четверти всей гражданской службы.

"Территориальные коллективы" получают из госбюджета немалые субси­дии, выделяемые ныне общим "пакетом" без детализации" по отдельным стать­ям расходов. Кроме того, каждый совет располагает собственными источника­ми доходов за счёт местных налогов и сборов (на землю, жильё, личный автотранспорт и пр.). Если мэры сельских коммун с сотней жителей едва сводят концы с концами, то мэрии крупных региональных агломераций - Марселя, Лиона, Бордо, Страсбурга, не говоря уже о Париже, распоряжаются весьма внушительными суммами.

За счёт местных бюджетов финансируются как текущие коммунальные рас­ходы, так и комплексные планы социально-экономического развития коммун, департаментов, регионов. Наряду с местными советами в реализации эти пла­нов участвуют государство и частный сектор в лице торгово-промышленных палат или отдельных крупных фирм. Однако тесное и далеко не всегда про­зрачное переплетение интересов публичного и частного секторов потенциально чревато злоупотреблениями коррупционного характера, которые приобрели в последние десятилетия поистине скандальный размах.

Речь идёт прежде всего о распределении муниципальных земельных участ­ков под застройку, заказов на строительство жилых домов с умеренной кварт­платой и объектов коммунальной инфраструктуры - водопровода, канализации, улучшения дорог, местного транспорта и т.д. Разумеется, в принципе торги по этим заказам проводятся на конкурсной основе, детально регулируемой соответствующим законодательством. На деле, однако, его сплошь и рядом обходят в пользу "дружественных" подрядчиков, которые поддерживают тесные связи с представителями местных властей на основе взаимных материальных услуг - как личного, так и политического характера.

Коль скоро на муниципальных, кантональных (в генсоветы), региональных выборах борьба идёт между представителями соперничающих политических партий, их кандидаты, одержав победы и став мэрами или председателями сове­тов, оказывают своим партиям многочисленные услуги материального свойства. Самый распространённый из них - зачисление партийных функционеров на фик­тивные, но оплачиваемые должности в мэриях, муниципальных службах" и т.д.

Несмотря на законодательную регламентацию порядка распределения зака­зов на оснащение коммунальной инфраструктуры, его сплошь и рядом обходи­ли путём создания подставных фирм, занимавшихся, якобы, планированием и тех­нико-экономическим обоснованием соответствующих проектов для будущих под­рядчиков. На деле никакой реальной работой они не занимались, а полученная от мэрий оплата за неё под тем или иным предлогом перечислялась в партийные кас­сы. Вплоть до середины 1990-х годов эти "финансовые насосы" использовали все партии - как левые, так и правые. Той же цели служили якобы благотворительные, исследовательские, культурные фонды, получающие взносы как от органов мест­ного самоуправления, так и близких к ним фирм или частных лиц.

Одной из традиционных особенностей французской политической системы является личная уния политического персонала в центре и на местах. Депутаты, сенаторы, министры начинают обычно свою карьеру с избрания муниципаль­ным, генеральным советником, мэром, а после избрания в парламент сохраняют эти посты с тем, чтобы обеспечить себе в своём округе гарантированное пере­избрание. А коль скоро это требует оказания услуг местным "нотаблям", ре­зультатом нередко оказываются коррупционные скандалы.

Да и выборные руководители этих органов, чьё официальное вознаграждение является довольно скромным, не забывают себя и своих близких. Наибольший резонанс в частности получили обвинения в адрес Ж.Ширака, занимавшего (до избрания президентом) пост мэра Парижа на протяжении 18 лет, и премьер-министра А.Жюппе, являвшегося заместителем мэра по финансам и заодно ка­значеем неоголлистской партии "Объединение в поддержку Республики" (ОПР).

Главу государства обвиняли не только в практике предоставления фиктив­ных муниципальных должностей активистам его партии, но и в использовании средств мэрии для личных целей - оплате наличными путешествий с семьёй, превышении сметы расходов на питание, прислугу и т.д. Хотя в отношении са­мого Ширака эти обвинения не получили продолжения в суде ввиду конститу­ционного иммунитета президента, Жюппе, чьё дело усугубилось получением им на льготных условиях квартиры из муниципального фонда мэрии Парижа, был приговорён к временному поражению в правах, что поставило крест на его политических амбициях.

Проблемы с правосудием имели в 1980-1990-х годах преемник Ширака в мэрии Парижа Тибери, жена которого получила круглую сумму за формально заказанный ей аналитический доклад, не представлявший никакого интереса, его заместитель Руссэн, обвинённый в получении комиссионных от строитель­ных фирм, бывший министр внутренних дел Паскуа, казначей соцпартии Эмманюэли и многие другие. Мэр Гренобля даже попал в тюрьму за незаконное финансирование мэрией его пропагандистских изданий в ходе кампании перед муниципальными выборами.

Кадры для коррупционного механизма

На общегосударственном уровне органическое переплетение администра­ции, бизнеса и политики, создающее почву для коррупционных явлений, во многом связано со спецификой формирования французской элиты для этих трёх сфер. Их представители являются, как правило, выходцами из одних и тех же привилегированных так называемых больших школ - инженерных (Политехни­ческой, Центральной, Горной, Мостодорожной) или гуманитарных (Высшей нормальной, Парижского института политических наук), а после них - Нацио­нальной школы администрации (ЭНА), своего рода кузнице кадров высшей бю­рократии. Для поступления в одну из "больших школ" требуется как минимум двухгодичная предвузовская подготовка, без которой выдержать весьма суро­вый конкурсный экзамен практически невозможно. Очевидно, что это могут позволить себе лишь весьма обеспеченные семьи.

Общность социального происхождения выпускников "больших школ" под­крепляется корпоративной солидарностью обладателей их дипломов, сохра­няющих личные связи (нередко в форме членства в элитных клубах) на всю жизнь. Карьера для многих из них, прежде всего выпускников Парижского Ин­ститута политических наук и военно-инженерной Политехнической школы, на­чинается как правило в госучреждении - министерстве, ведомстве, префектуре, национализированном предприятии. Окончание после этого ЭНА (где тоже имеет место весьма жёсткий конкурс) открывает перед молодыми чиновниками путь в верхние эшелоны госслужбы, так называемые "большие государственные корпуса" - Государственный совет, Счетную палату, Генеральную инспек­цию финансов, корпус префектов, МИД.

Ознакомившись там со всеми тонкостями процесса принятия администра­тивных решений, молодые чиновники - "энархи" (прозвище выпускников ЭНА) зачастую откомандировываются в кабинеты (секретариаты) членов правитель­ства, премьер-министра или главы государства в качестве референтов, экспертов, советников. Там они могут либо начать с помощью своего влиятельного "патрона" самостоятельную политическую карьеру, выдвинув свою кандидатуру на выборах от его партии, либо перейти в бизнес в качестве топ-менеджеров крупных частных компаний и банков. Причём такой переход, фамильярно именуемый "надеванием домашних туфель" ("пантуфляж"), не сопряжён с каким-либо риском, так как за чиновником сохраняется право вплоть до пенсии в любой момент вернуться в его прежнее госучреждение без потери стажа и социальных льгот.

Для бизнеса ценность "энархов" - бывших сотрудников "больших государ­ственных корпусов" определяется не только их высокой профессиональной компетентностью в правовых, экономических, инженерно-технических (для окончивших Политехническую школу) вопросах, доскональным знании ими изнутри ключевых звеньев госаппарата, но прежде всего личными связями, ко­торые они сами именуют "блокнотом адресов". Кастовая сплочённость выпуск­ников "больших школ", особенно однокурсников, облегчает неформальные контакты между ними и практику оказания взаимных услуг, скрепляемых за­частую косвенной или прямой коррупцией.

Она принимает форму оплаты заграничных путешествий под предлогом "исследовательских миссий", заказа аналитических записок с запредельно вы­соким гонораром, предоставления льготных кредитов и условий при сделках с недвижимостью, уступки через родственников или подставных лиц пакетов ак­ций, наконец, предоставления инсайдерской информации о планах государства, открывающей возможности для выгодных биржевых операций.

На этой почве в начале 1990-х годов разразился громкий скандал, в котором оказалось замешанным окружение премьер-министра Береговуа, Его советник по вопросам промышленности Бублиль предоставил заранее сведения о пред­стоящем приобретении государством одной из американских фирм личному другу президента Пела, дав ему возможность успешно сыграть на бирже. Пела не остался в долгу, предоставив премьеру беспроцентный, а фактически безвоз­вратный кредит на покупку квартиры. Этот скандал способствовал поражению социалистов на парламентских выборах и толкнул бывшего премьера на само­убийство.

Противостояние коррупции

Уязвимость французского государства перед лицом коррупционной опасности побудила правящие круги под давлением общественного мнения принять целый комплекс мер по борьбе с ней - как законодательных, так и институциональных.

Изначально борьбой не столько с коррупцией как таковой, то есть взяточни­чеством чиновников, сколько прежде всего расточительством и казнокрадством всегда занимались уже упоминавшиеся "большие государственные корпуса" - Госсовет, Счётная палата и Генеральная инспекция финансов.

Госсовет консультирует правительство на предмет соответствия законода­тельству всех подзаконных актов (приказов, инструкций, регламентов и т.д.) всех министерств и ведомств, а также служит высшей инстанцией системы админист­ративной юстиции, разбирающей споры между гражданами и чиновниками.

Счётная палата проводит выборочное изучение бухгалтерской отчётности госучреждений, а также государственных и смешанных компаний, использую­щих бюджетные средства, передавая свои доклады правительству и публикуя их для сведения общественности. В 1995 году Национальным собранием (ниж­ней палатой парламента) принят "закон Сегена", предоставивший Счётной па­лате также право контроля за назначением чиновников вне зависимости от их ведомственной принадлежности.

Наконец, Генеральная инспекция финансов, входящая в систему Минфина, осуществляет текущую ревизию расходования бюджетных средств, направляя бригады ревизоров в центральные учреждения и на места, где их работа опира­ется на помощь департаментских казначеев.

В связи с расширением масштабов и усложнением форм экономической преступности в МВД создано Главное управление финансовой полиции, имею­щее соответствующие службы во всех департаментах (les brigades financieres). В случае выявления правонарушений, подпадающих под уголовное законода­тельство, в том числе связанных с взяточничеством, разглашением служебной тайны в корыстных целях и т.п. соответствующие досье передаются для рассле­дования в прокуратуру, входящую во Франции в структуру Минюста и имею­щую особую структуру, специализирующуюся на коррупционных делах.

С начала 1990-х годов ряд скандалов, связанных с коррупцией, побудил соцпартию, находившуюся тогда у власти, создать комиссию во главе с Бошери для изучения данной проблемы. В своём докладе комиссия предложила создать на уровне правительства специальный межведомственный орган по борьбе с коррупцией, которому предоставлялись бы весьма широкие полномочия (сбор информации, проведение расследований, формирование по их итогам единой базы данных, координация деятельности соответствующих структур других госучреждений, проведение правового и финансового аудита в случае получе­ния информации о коррупции в правоохранительных органа, включая суды).

Однако в ходе парламентских дебатов правая оппозиция подвергла законопро­ект резкой критике. Обвинив его авторов в нарушении гарантированных конститу­цией гражданских свобод, они передали дело в Конституционный совет, который заметно выхолостил первоначальный текст, сочтя статьи, наделяющие будущий антикоррупционный орган следственными функциями, нарушающими прерогативы судебной власти и тем самым противоречащими Основному закону. В итоге полномочия этого органа, включённого в структуру Минюста (Центральная служ­ба по предотвращению коррупции), ограничили сбором информации.

Кроме того, с 1991 года в системе Министерства экономики и финансов су­ществует отдел по борьбе с отмыванием денег, полученных незаконным путём, а также по проверке соблюдения правил подписания госзаказов с частными фирмами для проведения общественных работ ("Тракфин"). Центральный банк Франции обязан информировать его обо всех финансовых операциях и перево­дах, в частности международных, на сумму свыше 20 тыс. евро. Копии этой информации направляются в налоговые органы. С 1993 года этот отдел получил статус межведомственной комиссии.

Что могут законы

Если попытки создания во Франции особой антикоррупционной структуры с широкими полномочиями не увенчались успехом, то законодательная база для борьбы с коррупцией в рамках существующих институтов постоянно расширя­ется. Двумя основными задачами являются, с одной стороны, профилактика и пресечение должностных преступлений госчиновников, совершённых в корыстных целях, а с другой - чёткая регламентация порядка финансирования поли­тических партий и их избирательных кампаний.

В силу действующей Конституции 1958 года члены правительства не имеют права совмещать свою должность с парламентским мандатом и любой профес­сиональной деятельностью как в государственном, так и в частном секторах. После отставки министр не может в течение шести месяцев занимать там руко­водящие посты (кроме тех, где он уже работал до назначения в правительство).

Ещё в 1919 году в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая чи­новникам в течение пяти лет после отставки переходить на службу в частную ком­панию, которую они контролировали во время пребывания на госслужбе. Наруше­ние карается лишением свободы на срок до двух лет и крупным денежным штрафом.

В 1946 и 1992 годах аналогичное положение было введено в обе редакции Статута гражданской службы, прибавлявшее к уголовной ответственности ад­министративную (лишение всех привилегий, включая выслугу лет, ведомствен­ные пенсии и т.д.). В морально-этический кодекс ("деонтологию") госслужбы введено понятие косвенного "покровительства" в любой форме, имеющее це­лью предотвратить "соединение частных финансовых интересов с исполнением должностных функций госслужащего".

Тем не менее эти санкции практически не отразились на практике перехода чиновников в частный сектор. Структура современных финансово-промышленных групп является настолько разветвлённой, что найти для нужно­го чиновника пост в "родственной" компании или договориться с партнёрами об обмене кандидатами на должности топ-менеджеров не составляет большого труда. К тому же от госслужащих в отличие от выборных политиков не требу­ется отчёта о личных доходах и имуществе до поступления на службу и после ухода с неё, помимо общей для всех граждан налоговой декларации. Достаточ­но лишь дополнительного заявления "под честное слово" о состоянии в случае выдвижения кандидатом на выборах (что разрешено чиновникам без предвари­тельного сложения служебных обязанностей с зачислением в резерв - оно име­ет место лишь после избрания, да и то не касается мандатов в местных органах самоуправления).

Если коррупционные тенденции на грани между государством и частным сектором пресечь полностью не удаётся ввиду характерного для Франции их теснейшего переплетения, то законодательные меры по ограничению таких тенденций в сфере политической жизни, принятые с начала 1990-х годов XX века, принесли более ощутимые результаты.

Задача, поставленная перед законодателями, состояла в том, чтобы покон­чить с укоренившейся практикой негласного финансирования политических партий вне их официальных бюджетов, формируемых за счёт членских взносов, массовых мероприятий, издательской деятельности и т.п. На протяжении деся­тилетий основными источниками средств для содержания кадровых партийных аппаратов, пропаганды через СМИ, а главное - проведения весьма затратных предвыборных кампаний служили "чёрные кассы" предпринимательских син­дикатов, профсоюзов и других массовых неполитических организаций, дея­тельность подконтрольных партиям коммерческих структур, а также органов местного самоуправления в обмен на услуги по линии бюджета, законодатель­ства, распределения госзаказов и т.д.

Серия коррупционных скандалов, которые компрометировали не только кон­кретных лиц, но и политическую систему в целом, поставили правящие круги перед выбором. Одно решение состояло в том, чтобы пойти по пути США, уза­конив так называемый "фандрайзинг" - открытый сбор партиями и их кандида­тами на выборах средств среди частных лиц (физических и юридических) и зако­нодательно регламентировать лоббистскую деятельность. Однако французские традиции и ментальность воспринимали (возможно, не без определённой дозы лицемерия) такие методы как аморальные. Поэтому Франция пошла по типично­му для неё пути подчинения финансирования партий контролю государства.

В силу принятых в 1988 и 1990 годах законов установлены предельные ли­миты ("потолки") расходов каждого кандидата на выборах всех уровней - му­ниципальных, кантональных, региональных, парламентских, в Европарламент, наконец, президентских. Согласно закону от 19 января 1995 года и решению Конституционного совета, превышение этих лимитов влечёт за собой аннули­рование результатов выборов, а нарушители лишаются права получения субси­дий из госбюджета.

Частично расходы на ведение официальных предвыборных кампаний при­нимает на себя государство. Речь идёт о печатании и рассылке бюллетеней, оп­лате заказов на урны для голосования, кабины, помещения участков, содержа­ние избирательных комиссий, оплату равного эфирного времени для каждого кандидата или его партии на государственных телеканалах (на общенациональ­н

С. В. Косоногова - начальник кафедры административно-правовых дисциплин ВИПЭ ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент

В соответствии с российским законодательством система государственной службы включает три вида: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба . Служба в органах и учреждениях ФСИН России имеет свои особенности, которые продиктованы спецификой решаемых задач и реализуемых функций. В целом содержание и направленность осуществляемой уголовно-исполнительной системой деятельности указывают на ее правоохранительный характер, а сами органы и учреждения ФСИН России являются правоохранительными. Следовательно, служба в органах и учреждениях ФСИН России по существу относиться к государственной.

Российская государственная служба, как справедливо обозначается в научной литературе, должна быть открытой, конкурентоспособной, престижной, ориентированной на результативную деятельность по предоставлению исполнения полномочий государственных органов . Достичь этой цели можно при дальнейшем развитии всей системы государственной службы, в том числе в рамках противодействия коррупции.

В рамках рассмотрения опыта противодействия коррупции в Европейских странах остановимся на практике таких стран как Финляндия и Франция, в силу того, что они относятся к тем государства, которые имеют низкий уровень коррупции.

В Финляндии законодательно не закреплено определение понятия «коррупция», отсутствует специальный закон о коррупции и не создано специализированных органов по контролю за коррупцией. Функции по контролю за соблюдением антикоррупционных норм и применением мер ответственности за их нарушение наделены правоохранительные и судебные органы. Специальную роль в данной деятельности исполняют канцлер юстиции и омбудсмен парламента. Указанные должностные лица назначаются президентом республики, но независимы в своей деятельности и обладают всеми инструментами и правами, необходимыми для проведения расследований и принятия надлежащих мер.

Для рассмотрения обвинений против высших должностных лиц (членов правительства, канцлера юстиции, омбудсмена, членов верховного или административного судов) создан специальный институт - Государственный суд. Он полномочен рассматривать обвинения и против президента страны.

Особенностью государственной службы Финляндии является то, что ее структура является стройной, постоянной, а аппарат - малочисленным. Права, обязанности и ответственность финских государственных служащих детально закреплены и досконально контролируются. Например, принятие управленческих решений на государственной службе предполагает несколько этапов согласования, что обеспечивает минимизацию проявления коррупционной составляющей. При этом если окончательное решение отличается от предложенного государственным служащим, он может не привлекаться к юридической ответственности, если подаст жалобу.

В Финляндии для государственных служащих установлены этические руководящие принципы и разработаны кодексы поведения. Нормы, закрепленные в кодексах этики, призваны не допускать проявлений коррупции, неправомерного поведения, неискусного руководства и неэффективного управления. Особенно, следует отметить, что в Финляндии развит принцип доверия к власти и принцип социального равенства. Граждане доверительно относятся к деятельности государственных органов, уверены в их беспристрастности, объективности и законности принимаемых ими решений, что подтверждается данными исследований. Например, 75% из 2000 опрошенных граждан больше всего доверяют полиции . В свою очередь, к ответственности за коррупционные правонарушения и преступления привлекаются лица вне зависимости от их социального положения и занимаемой должности. То есть в данном случае не применяется правило иммунитета.

Основным принципом труда государственной администрации в Финляндии является публичность. Каждый гражданин имеет право ознакомится с записями обсуждений и протоколами государственной администрации, так как они открыты.

Средства массовой информации Финляндии обладают независимостью и саморегулируемы, поэтому они являются одним из мощнейших факторов контроля. Опубликованная информация выступает поводом для реагирования органов государственной власти.

Высокий уровень образованности граждан, открытый доступ к официальным документам, четкое распределение полномочий государственных учреждений, возможность подачи жалобы на действия служащих, профессиональная юридическая помощь - являются факторами, снижающими уровень коррупции.

Также одним из важнейших принципов на государственной службе признается честность при исполнении служебных обязанностей. Профилактика антикоррупционных правонарушений на государственной службе построена на требованиях, предъявляемых к государственным служащим, вежливом отношении к гражданам, высокооплачиваемой деятельности и четкого управления. В Финляндии государственная служба открыта для всех граждан, и, как правило, это люди с высоким уровнем образования.

При прохождении государственной службы пристальное внимание уделено дисквалификации и урегулированию конфликта интересов, которые предусматривают прямой контроль в выполнении общественных задач. Должностные лица любого уровня должны уведомить свое руководство о возникновении конфликта интересов. Дисквалификация государственного служащего применяется при малейшем проявлении кумовства, товарищества или патроната. Основания для дисквалификации законодательно закреплены , например, близкое родство государственного служащего и лица, чьи вопросы разрешаются.

Если выявляются факты причастности государственного служащего к коррупционным преступлениям (например, вымогательству взятки), то к нему, помимо уголовно наказуемых мер, применяется «общественный позор». Дела о коррупционных преступлениях в Финляндии детально обсуждаются в средствах массовой информации, всегда имеют обширный общественный резонанс, следовательно, решения суда в отношении коррупционеров всегда объективны. Это в дальнейшем препятствует трудоустройству на престижную работу.

Социальное и материальное обеспечение служащих является одним из главных факторов, останавливающих распространение коррупции. Финляндия в борьбе с коррупцией активно применяет международно-правовые инструменты, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами, а также сотрудничает с различными организациями и странами в данной области. Она подписала и ратифицировала основные документы, в том числе Конвенцию Европейского Союза (ЕС) о борьбе с коррупцией 1997 г. , Конвенции Совета Европы 1999 г. по уголовной ответственности за коррупцию , Конвенцию ООН против коррупции 2003 г.

Основными средствами противодействия коррупции во Франции традиционно выступают уголовное законодательство, административные процедуры и административный контроль. В настоящее время пристальное внимание уделяется урегулированию и предотвращению конфликтов интересов на государственной службе. Центральная идея, реализуемая на практике, - обеспечить взаимосвязь административного контроля и уголовного преследования, а также разработать механизм урегулирования конфликта интересов.

Уголовным кодексом Франции установлены 16 видов преступлений в сфере коррупции. Ж. Марку предлагает возможным систематизировать их следующим образом:

• - использование своей должности в личных интересах для получения доходов либо иных ценностей (взяточничество);
• - коррупция как достижение любой выгоды для себя или кого-либо путем нелегальных сговоров;
• - использование своего влияния на принятие решений в целях получения или предоставления выгоды («торговля влиянием»);
• - вторжение в разрешение дела, в котором имеется личный интерес;
• - фаворитизм (предпочтение) .

Следует подчеркнуть, что наряду с традиционными имеют место новые виды преступлений, что предопределено развитием форм коррупционных проявлений, в том числе в рамках международной коррупции. Подобного рода преступлением является фаворитизм (предпочтения). Данное преступление предполагает следующие деяния: использование связей при получении организациями неоправданных льгот (завышение стоимости контрактов); нарушение процедур. При этом преследование лиц, замеченных в подобных операциях, возможно и в случаях, когда не представляется возможным установить факт получения ими выгоды.

Также в 2007 году в результате ратификации Конвенции ООН против коррупции были введены новые преступления коррупционной направленности: коррупционные правонарушения в отношении иностранных служащих; коррупционные правонарушения с использованием служебного влияния на международные организации, их сотрудников.

Наряду с уголовной ответственность особое значение отводиться административным процедурам и административному контролю. Государственные служащие обязаны декларировать данные о своем имуществе как при поступлении на службу и ее прохождении в рамках реализации предоставленных полномочий, так и по ее окончанию. Независимая комиссия изучает указанные данные (декларации) и в случае выявления фактов не соответствия в изменении имущественного состояния государственного служащего передает материалы в прокуратуру. Обязанность декларировать имущество, принадлежащее служащему, адресовано к руководителям организаций публичного сектора .

Субъектами административного контроля выступают руководители организаций, ведомственные инспекции, Счетная палата и Центральная служба предотвращения коррупции. В соответствии со ст. 40 ч. 2 УПК Франции государственный служащий, до сведения которого при исполнении соответствующих полномочий дошла информация о коррупционном факте, обязан немедленно сообщать прокурору.

Специальным органом противодействия коррупции является Центральная служба предотвращения коррупции, которая была создана в 1993 году в соответствии с положениями Закона «О предотвращении коррупции и о прозрачности экономической деятельности и публичных процедур».

Данный орган выступает самостоятельной межведомственной структурой при министре юстиции, ее руководителем является один из членов судебной магистратуры, а ее сотрудниками выступают служащие, назначенные из представителей различных ведомств. Изначально служба наделялась функциями по расследованию. Однако Конституционный Совет Франции признал данные положения неконституционными, так как указанные полномочия не были ограничены и реализовывались без гарантии на судебную защиту.

В настоящее время Центральная служба предотвращения коррупции реализовывает следующие задачи:

• - содействует и советует различным политическим, административным и судебным органам по делам о коррупции по их запросу (например, префектам, финансовым судам, антимонопольной службе, органу надзора в сфере финансовых рынков и другим). Тем не менее, число таких запросов уменьшается, что связано с недостаточным влиянием Службы и формированием тенденции к сокрытию дел уголовного характера;
• - собирает и разбирает информацию по делам о коррупции (обнаружение, предотвращение и издание ежегодного доклада об этих правонарушениях);
• - оказывает помощь в области международной борьбы против коррупции, например, участвует в мероприятиях по противодействию коррупции по решению Совета Европейского союза 2008 года и в рамках Организации экономического сотрудничества и развития .

Также интересным фактом, как указывает Л.М. Колодкин, является создание Правительством Франции в 1995 г. Комиссии по деонтологии государственной службы, предназначение которой заключается в определении совместимости будущей профессиональной деятельности служащего после оставления государственной службы с его полномочиями на государственной службе. Комиссия по деонтологии государственной службы выступает в роли своего рода фильтра, не дозволяющего государственным служащим использовать свое служебные возможности в своих меркантильных интересах, а также в интересах частных или государственных компаний. Следует отметить, что Комиссия по деонтологии государственной службы не рассматривает вопросы обратного движения на государственной службе, то есть не анализирует положение тех, кто поступает на должности государственной службы с должностей в частных компаниях .

Таким образом, практика борьбы с коррупцией во Франции показывает наличие сходных способов противодействия коррупции в системе установленных ограничений для государственных служащих. Однако во Франции разработаны механизмы их реализации, например, созданы Центральная служба предотвращения коррупции, Комиссии по деонтологии государственной службы, в то время как в Российской Федерации подобные организационные элементы системы противодействия коррупции отсутствуют.

Проведенный анализ опыта противодействия коррупции в Финляндии и Франции как представителей Европы позволил выявить положительные меры, заимствование которых возможно на государственной службе во ФСИН России. К ним относятся:

• - совершенствование механизма материального и социального обеспечения сотрудников уголовно-исполнительной системы;
• - развитие у граждан доверия к сотрудникам ФСИН России (например, освещение деятельности органов и учреждений в СМИ, размещение информации о коррупционерах и борьбе с ними и т.д.). Необходимо формирование положительного общественного мнения о сотруднике и повышение престижа профессии в связи с тем, что в настоящее время у граждан сложился негативный образ сотрудника, жестоко обращающегося с осужденными и вымогающего у них взятки;
• - освещение в СМИ всех фактов коррупционных преступлений сотрудников уголовно-исполнительной системы;
• - создание независимого органа по борьбе с коррупцией, непосредственно подчиненного Президенту Российской Федерации.

Великобритания приняла закон о борьбе с взятками еще в XIX в., точнее, в 1889 г. Закон осуждал «требование взятки или получение, или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо». Лицо, п ризнанное виновным в таком поступке, приговаривалось к тюремному заключению или к уплате стоимости полученного подарка или вознаграждения.

Владимир МОИСЕЕВ – доктор исторических наук, профессор, Тульский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ ([email protected])

Кроме того, взяточник лишался права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный мог быть приговорен к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию.

Законом о продаже должностей 1889 г. (с последующими изменениями) предусматривалась ответственность за коррупцию в виде продажи, покупки, сделок с целью получения какой-либо должности, в том числе и работы по найму как в пределах Соединенного Королевства, так и в британских владениях. Виновные наказывались лишением свободы на срок до двух лет и права навсегда занимать соответствующую должность.

Антикоррупционные законы, изданные в Великобритании в 1906 и 1916 гг., значительно ужесточили юридическую ответственность. Так, Закон 1906 г. о предупреждении коррупции предусматривает уголовную ответственность независимо от того, совершило лицо, получившее взятку, те действия, за которые она была дана, и от мотивов, которыми руководствовался взяткодатель. Этот акт устанавливает ответственность за взяточничество в тех случаях, когда делом или сделкой, по поводу которых взятка была дана, существовал договор или предложение договора с центральным правительством или с отдельными правительственными ведомствами. Наказание – тюремное заключение на срок от трех до семи лет.

В отдельный состав коррупционного преступления британское законодательство выделяет подкуп с целью получения почетных наград. Причем ответственность предусмотрена как для дающих, так и для получающих взятку. Взяткодатель наказывается лишением свободы на срок до двух лет и/или штрафом (по усмотрению суда). А получивший взятку – лишением свободы до трех месяцев и/или штрафом в пределах предусмотренного законом максимума (Закон о предупреждении злоупотреблений с наградами 1925 г.).

Британское законодательство рассматривает в качестве самостоятельного преступления подкуп судей и судебных чиновников. Лица, которые предлагают или дают судебному чиновнику какой-либо дар или денежное вознаграждение с целью повлиять на его служебное поведение или действие, и судебный чиновник, принимающий вознаграждение, совершают преступление, наказуемое штрафом или лишением свободы до двух лет.

По правилам, принятым в Англии, все подарки, предлагаемые служащему в связи с исполнением официальных обязанностей, должны им отвергаться. Исключение делается для рождественских подарков, если они ”представляют собой календари, записные книжки, предметы канцелярского обихода скромной стоимости и имеют на себе название или знак компании, что делает возможным рассматривать их в качестве рекламных материалов”. Государственный служащий может оставить с разрешения руководителя ведомства подарок от иностранного представителя, чтобы не показаться невежливым.

В Великобритании существует практика контроля за служебными расследованиями фактов недостойного и противоправного поведения работников полиции. В системе МВД страны действует Управление жалоб на действия полиции, сотрудники которого не являются работниками полиции; более того, они вообще не являются юристами, но назначаются на свои посты министром внутренних дел из числа наиболее авторитетных и уважаемых в стране лиц. Этот своеобразный ”совет старейшин” осуществляет контроль за жалобами на действия полиции с тем, чтобы они рассматривались объективно и добросовестно.

Что касается коррупции на финансовых рынках, то британская правовая система обязывает финансистов сообщать в правоохранительные органы обо всех подозрительных операциях. Если банкир этого не сделает, его привлекут к уголовной ответственности в качестве соучастника.

В рамках антикоррупционной стратегии реализуется и программа утверждения принципов честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том числе на государственной службе. В октябре 1994 г. был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана. В состав Комитета вошли десять авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена парламента.

В задачи Комитета входит изучение и оценка поведения всех руководителей, включая министров, других госслужащих, а также членов Национального и Европейского парламентов, представителей местных властей. Основное внимание этого антикоррупционного органа сосредоточено на финансовой и коммерческой деятельности указанных лиц и выработке рекомендаций по повышению моральных критериев участников ”публичной жизни”. В результате уже в 1995 г. Комитет разработал своеобразный Кодекс поведения, состоящий из семи принципов государственной работы чиновников. Они заслуживают того, чтобы привести их целиком.

Неподкупность, то есть недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;

Нестяжательство, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод только для себя, своей семьи и друзей, служение общественным интересам;

Объективность – непредвзятое решение всех вопросов;

Подотчетность – ответственность за совершенные действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;

Открытость – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности (при этом сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов);

Честность – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;

Лидерство – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.

Хотя нарушения данных стандартов не влекут за собой судебных последствий и рассматриваются только как нарушение ”Кодекса чести”, они играют роль сдерживающего фактора в борьбе с коррупцией.

Франция

Во Франции антикоррупционное законодательство направлено на борьбу с должностными преступлениями государственных чиновников, принимающих политико-административные решения. Ряд правовых норм противодействует политической коррупции, сдерживая деятельность политических партий, применяющих незаконные методы финансирования и проведения избирательных кампаний (подкуп избирателей и т.п.).

Еще в 1919 г. в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая государственным чиновникам в течение пяти лет после отставки работать в компании, которую они контролировали, находясь на государственной службе. Неисполнение этого требования наказывалось лишением свободы до двух лет и штрафом в размере 200 тыс. франков. В 1946 г., а затем в 1992 г. (в связи с принятием Устава о государственной службе) ответственность по данной статье была ужесточена.

Французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. В 1995 г. был принят Закон Ceгена, дающий Счетной палате право контролировать процесс назначения на госслужбу. При этом преследуется главная цель – предотвращение ”недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего”. От чиновников не требуется соблюдения ограничений на профессиональную деятельность после увольнения с государственной службы, да и контролируется их работа по должности менее строго.

Особенность французского антикоррупционного законодательства заключается в том, что государственные чиновники могут участвовать в выборах, не утрачивая своего статуса. Им разрешается совмещать свою работу с выборной должностью на местном уровне. Если же они избраны в общенациональный парламент, то обязаны уйти в отпуск со службы, но по истечении срока депутатских полномочий вправе вернуться на прежнюю должность без каких-либо ограничений.

Особый статус устанавливается для министров, к которым относятся все члены правительства независимо от ранга. По Конституции правительственным чиновникам запрещено совмещать свою должность с депутатским или сенатским мандатом и любой другой профессиональной деятельностью в общественном или частом секторе. После отставки министры в течение шести месяцев не имеют права занимать руководящие посты в государственных или частных компаниях. Это не относится к лицам, которые до назначения на министерский пост уже работали в указанных сферах.

Среди актов, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, следует назвать решение правительства страны от 11 марта 1988 г. о публикации данных о расходах на проведение избирательных кампаний, а также об обязательном декларировании доходов министров и парламентариев.

В 1990 г. был принят Закон о финансировании политических партий, который ввел ограничения на предоставление средств, в том числе на проведение избирательных кампаний, политическим партиям от физических лиц или предприятий. В 1993 г. создана Национальная комиссия по счетам избирательных кампаний и финансированию политических партий, наделенная контрольными функциями. Практически одновременно была сформирована Комиссия по финансовой гласности политической жизни, которая контролирует имущественное положение парламентариев. В соответствии с Законом каждый депутат Национального собрания после своего избрания обязан предоставить финансовые счета о средствах, израсходованных на предвыборную кампанию, а также ”декларацию чести” с указанием размеров личной собственности. Такие же декларации представляют депутаты Европейского парламента, члены генеральных и региональных советов.

В 1991 г. создана Межведомственная комиссия по контролю за рынками государственных заказов и общественных работ, а в 1993 г. расширен круг мероприятий, связанных с соблюдением правил при заключении контрактов на проведение общественных работ. В тот же период в законодательство была введена такая форма коррупции, как покровительство.

В системе противодействия коррупции функционируют специальные подразделения криминальной полиции, МВД, прокуратуры, таможенной службы, налоговой инспекции. Координация этой деятельности возложена на Центральную межведомственную службу при Минюсте по предотвращению коррупции.

Важную роль в противодействии коррупции играет и созданная в 1991 г. при Министерстве экономики и финансов Франции служба ”Тракфин” (Tracfin). Этот орган создавался для борьбы с ”отмыванием” нелегальных доходов от незаконного оборота наркотиков. Затем в поле его зрения попали дела о ввозе и вывозе капитала, полученного от незаконной торговли оружием, и, как следствие, о коррупции крупных французских госчиновников. В настоящее время ”Тракфин” занимается всем комплексом проблем, связанных с отмыванием ”грязных” денег через банковскую сеть.

Германия

Антикоррупционная система Германии базируется на десяти принципах:

Охрана государственной казны и конкуренции посредством регистра коррупции;

Создание стимулов для новой этики предпринимательства;

Запрещение должностным лицам, уволенным со службы за оказание протекции, в течение пяти лет иметь отношение к предпринимательству;

Ликвидация пробелов в законах;

Санкционированный контроль за телефонными разговорами;

Урегулирование положения главного свидетеля посредством смягчения наказания;

Усиление уголовного преследования путем создания центров по борьбе с коррупцией;

Обеспечение широкой гласности своей деятельности;

Создание ”телефонов доверия”;

Усиление контроля с целью предупреждения самообогащения и злоупотребления субъективным правом.

В 1997 г. вступил в силу Закон о борьбе с коррупцией с одновременным внесением изменений в Уголовный кодекс Германии. Был расширен перечень коррупционных преступлений, в который включены: получение выгоды; получение взятки за нарушение служебного долга; обещание, предложение выгоды, взятки; дача взятки за нарушение служебного долга; получение и дача взятки в хозяйственном обороте; ограничение конкуренции при тендерах и конкурсах.

В качестве организационно-правовой меры министерствам и федеральным органам управления был представлен пакет документов, который получил название ”Директива федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления”. В документе содержатся следующие положения, направленные на предупреждение коррупции:

Определение перечня должностей, наиболее подверженных коррупции;

Усиление внутриведомственного контроля в форме ревизий;

Особенно тщательный подход при назначении лиц на должности, исполнение которых допускает возможность совершения коррупционных действий;

Обучение и повышение квалификации сотрудников для неприятия ими действий, подпадающих под состав коррупционных преступлений;

Усиление служебного надзора руководством федерального органа;

Ротация персонала, занимающего должности, наиболее подверженные коррупции;

Строгое соблюдение предписанных процедур при выделении и оформлении государственных заказов;

Четкое разделение этапов, связанных с планированием, выделением и расчетами при оформлении государственных заказов;

Исключение из конкурса участников аукциона в случае серьезного нарушения установленных правил.

Одновременно с Директивой были разработаны Рекомендации по соблюдению Кодекса антикоррупционного поведения. К Рекомендациям приложено Руководство к действию, адресованное руководителям, поскольку эффективность мер воздействия и предупреждения коррупции, по мнению германских законодателей, в первую очередь зависит от руководящих лиц государственной службы.

В соответствии с этими документами госслужащие не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы. Для всякой иной работы, помимо службы, служащий обязан получить предварительное разрешение высшей служебной инстанции.

Среди мер, направленных на противодействие коррупции, следует отметить порядок трудоустройства лиц, ушедших с высоких государственных постов. В течение установленного срока они должны получить разрешение правительства на работу в частном секторе или занятие коммерческой деятельностью, если они к ней имели отношение. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное.

По истечении срока госслужбы служащий обязан держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе работы. Без разрешения он не имеет права давать показания или делать заявления по известным ему фактам (делам) даже в суде. Разрешение такого рода дает руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе оглашать только правление учреждения или уполномоченный им служащий.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе.

Финляндия

Что касается противодействия коррупции, то в рейтинге ”Transparency International” по итогам 2010 г. Финляндия занимает почетное 4-е место в мире (для сравнения: Россия находится на 154-м месте, то есть уступает своей бывшей провинции 150 позиций).

Достижения Финляндии в борьбе с коррупцией подтверждаются и другими исследованиями, проводимыми, в частности, ”Барометром мировой коррупции” (Global Corruption Barometer) и ”Мировым индексом взяточников” (Global Briber Index).

Какие факторы обеспечивают низкий уровень коррупции в этой стране? Их несколько:

Развитые институты гражданского общества;

Политическая, финансовая и кадровая независимость системы правосудия;

Независимые СМИ;

Открытость процесса принятия решений должностными лицами;

Минимизация вмешательства государства в экономический сектор;

Государственная гарантия защиты лиц, оказавших компетентным органам содействие в борьбе с коррупцией;

Эффективная организация административной системы (компактность, малая степень бюрократизации, отсутствие кастовости, клановости и др.);

Адекватная система внутреннего и внешнего контроля за действиями должностных лиц, широкие полномочия в этой области у канцлера юстиции, парламентского уполномоченного по правам человека, парламента;

Достойный уровень зарплаты государственных служащих, наличие ”социального пакета” (пенсионное обеспечение, выходное пособие), размер которого устанавливается по выслуге лет;

Морально-психологический настрой общества и всего корпуса должностных лиц на неприятие коррупции.

Основные антикоррупционные принципы финского государства – прозрачность процесса отправления власти, обеспечение законности в государственной администрации, ответственность и добропорядочность государственных должностных лиц и служащих. Государственная политика профилактики и пресечения коррупции изложена в общенациональной Программе по борьбе с преступлениями в экономической сфере (1996 г.). Другие специализированные антикоррупционные проекты, а также специальные правоохранительные службы в стране отсутствуют.

В соответствии с Законом ”О государственных служащих” чиновникам запрещается принимать подарки, угощения, пользоваться услугами увеселительного характера за счет заинтересованных лиц, на прохождение дел которых они могут оказать влияние. Высшие должностные лица страны (в том числе, члены правительства и депутаты парламента) обязаны периодически представлять декларации о своих доходах и их источниках, которые обычно предаются публичной огласке.

В Уголовном кодексе Финляндии за совершение государственными должностными лицами коррупционных преступлений предусмотрены различные наказания: от штрафа до двух лет лишения свободы (с освобождением от занимаемой должности, запретом замещать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух месяцев до четырех лет при наличии отягчающих обстоятельств). Они назначаются по следующим составам преступлений: получение государственным должностным лицом взятки либо принуждение к ее даче, равно как и сама дача взятки; злоупотребление должностными полномочиями; служебный подлог; фальсификация доказательств; подкуп для дачи ложных показаний или неправильного перевода официального текста и т.д.

Кстати, в Уголовном кодексе Финляндии само слово ”коррупция” не упоминается. Вместо этого говорится о взяточничестве чиновников2, за которое предусматривается наказание (от штрафа до тюремного заключения).

В стране фактически никогда не издавались специальные законы о коррупции или о создании специальных органов для контроля за ней. Коррупция рассматривается как часть уголовной преступности и регулируется на всех уровнях законодательства правовыми нормами о противодействии взяткам.

Контроль за соблюдением антикоррупционных норм и принятие мер в случае их нарушения осуществляют традиционные судебные и правоохранительные органы. Особую роль играют канцлер юстиции и омбудсмен парламента (уполномоченный по конституционным и другим правам человека), которые назначаются Президентом Республики и полностью независимы от всех государственных структур, в том числе, и друг от друга. В своей деятельности они руководствуются только законом. В их распоряжении все инструменты права, необходимые для проведения расследований и принятия соответствующих мер.

Канцлер юстиции осуществляет контроль за деятельностью всех ветвей и уровней государственной власти, за исключением депутатов парламента. Похожими полномочиями обладает и его коллега – омбудсмен, но он вправе контролировать членов парламента.

Для рассмотрения обвинений против высших должностных лиц особой категории (членов правительства, канцлера юстиции, омбудсмена парламента, членов Верховного или Административного суда) существует специальный институт – Государственный суд, который созывается по мере необходимости, но действует на основании установленных конституцией страны правил. Этот суд может также рассматривать обвинения против президента страны.

Государственный суд, возглавляемый президентом Верховного суда, состоит из председателя Административного суда, Надворного суда и пяти депутатов парламента, избираемых самим парламентом. Фактически это ”суд импичмента”, который может принимать решения об отстранении от должности лиц указанной категории. За послевоенную историю страны Государственный суд созывался только один раз.

Таким образом, от обвинений в коррупции и наказаний в Финляндии (в отличие от России) не спасают ни высокое положение, ни депутатские мандаты, ни общественная популярность. Вот несколько примеров.

В 1993 г., впервые за послевоенные десятилетия, был созван специальный Государственный суд для рассмотрения дела бывшего министра торговли и промышленности, депутата парламента от Партии центра К.Юхантало. Он обвинялся в том, что в бытность министром содействовал выдаче государственных гарантий для одного из финских банков, находящегося на грани банкротства, взамен на получение с помощью этого банка кредитов для собственного бизнеса. В соответствии с решением Государственного суда Юхантало был лишен депутатского мандата. Правда, позднее он, будучи в своем округе весьма популярным политиком, был вновь избран в парламент.

В том же году в прессу просочились сведения, что бывший министр промышленности и торговли, депутат парламента, председатель Социал-демократической партии У.Сундквист также способствовал выдаче кредита под правительственные гарантии банку, в котором он имел собственный интерес и который находился на грани банкротства. Сундквист, обвиненный в преступлении (а он, кстати, считался одним из наиболее вероятных претендентов на пост Президента Финляндии), подал заявление об отставке с поста председателя СДПФ. Позднее окружной суд Хельсинки приговорил его к выплате большой денежной компенсации за причиненный ущерб.

За последние десять лет были уволены или сами ушли в отставку по юридическим или этическим мотивациям шесть членов правительства и 23 высших правительственных чиновника.

В борьбе с коррупцией Финляндия активно использует международно-правовые инструменты, сотрудничает в этой области с другими странами, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами. Она подписала и ратифицировала основные документы, в том числе Конвенцию ЕС о борьбе с коррупцией 1997 г., Конвенцию ОЭСР 1998 г. по борьбе со взятками, конвенции Совета Европы 1999 г. по уголовному и гражданскому праву, касающиеся коррупции, Конвенцию ООН ”Против коррупции”, принятую в Мехико в декабре 2003 г.

Определенные сложности возникли с ратификацией антикоррупционных документов Совета Европы, действие которых распространяется не только на всех государственных служащих и судей, но и на членов парламента и в ряде случаев требует внесения изменений в национальное законодательство. При обсуждении этого вопроса возникли разногласия. В Комиссии финского парламента по конституционным делам высказывалось мнение, что при ратификации следует сделать оговорку, что Конвенция по уголовному праву не распространяется на парламентариев, однако не все депутаты согласились с этим. Процесс затянулся на несколько лет, и только в конце 2002 г. Финляндия ратифицировала европейскую конвенцию, подписанную в 1999 г.

В целом нужно отметить, что было бы преувеличением говорить о какой-то специфической ”финской модели” борьбы с коррупцией. Разумеется, имеется ряд законодательно-правовых особенностей, которые могли бы быть использованы и в России. Однако, думается, главное все же заключается в ”финской модели” социально-экономического развития и формировании условий, которые минимизируют это явление, делают возможной эффективную борьбу с ним.

Дания

В Дании, которая на протяжении последних нескольких лет занимает первые места на ”пьедестале почета” борьбы с коррупцией, успешно действуют антикоррупционные законы и инициативы. Так, к примеру, все больше компаний стали придерживаться политики ”абсолютной нетерпимости”, то есть неприемлемости взяточничества в пределах собственной компании или в процессе сотрудничества с внешними партнерами.

Данной политике активно способствует Датское агентство международного развития. Компании, входящие в эту ассоциацию, включают в свои контракты ”антикоррупционные положения” (члены ассоциации обязаны подписать декларацию о неприменении взяточничества). Несоблюдение данного положения может привести к расторжению контракта и отказу вести дела с коррумпированными партнерами в будущем. Подобные положения существуют во многих крупных организациях Дании – ”Датском агентстве по кредитованию экспортных операций”, ”Торговом совете Дании”, ”Фонде индустриализации для развивающихся стран”, ”Конфедерации датской промышленности”.

Торговый совет Дании (TCD) разработал обширную антикоррупционную стратегию, нацеленную на помощь датским компаниям, сталкивающимся с угрозой коррупции в процессе интернационализации. TCD предоставляет национальным компаниям, работающим на внешних рынках, разнообразные консультативные услуги. Для противодействия коррупции на всех уровнях – от ежедневных деловых операций до серьезных вопросов, в решении которых может потребоваться контакт с местными властями, – компаниям предлагается практическая помощь. Антикоррупционные услуги TCD облегчают проведение деловых операций на внешних рынках и помогают поддерживать хорошую международную репутацию датских компаний.

Тот, кто будет хотя бы заподозрен в коррупции, может сразу распрощаться с карьерой. Не платить налоги практически невозможно. Все движения денег – прозрачны, все прибыли и траты – известны, скрыть что-то крайне трудно.

В стране существуют своеобразные этические кодексы, кодексы чести чиновников, специальные контрольно-надзирающие органы, высокая гражданская инициатива, гласность и открытость на уровне правительства.

Нельзя не отметить, что в Дании государственные служащие имеют высокую степень социальной защиты. Они, как и все граждане страны, обеспечиваются бесплатными медициной и образованием, социальными гарантиями.

Евросоюз

В Евросоюзе есть такое правило: уходящий в отставку комиссар Еврокомиссии имеет право устроиться на работу только с согласия Комиссии. При этом он пожизненно лишен возможности работать в областях, находившихся в сфере его компетенции за годы работы международным чиновником. В свете этого общепринятого ”цивилизованного” опыта интересно было бы проследить судьбу высших российских чиновников, покинувших свои посты и оказавшихся на работе в частных компаниях вместе с инсайдерской информацией, ”накопленным социальным капиталом”, а нередко и с большими возможностями по использованию бюджетных денег.

Представляется, что опыт борьбы с коррупцией в европейских государствах чрезвычайно полезен для России.

«Человек и труд», № 10 – 11/2011

Марку Жерар, профессор Университета Париж-1 Пантеон-Сорбонна.

Анализируется опыт Франции в области противодействия коррупции, а также действующее в этой стране правовое регулирование вопросов применения уголовной ответственности в указанной сфере, рассматривается практика осуществления административного контроля и регулирование конфликта интересов.

Коррупция - это феномен, который существует во всех обществах и во всех эпохах. Она всегда ослабляет экономику, подрывает общественные отношения и доверие между людьми. Влияние коррупции на общество зависит от того, в каком масштабе она распространена, от осуществления реальных мер и политической воли, направленных на борьбу с коррупцией, а также от поведения граждан и отношения общества.

Коррупция является одновременно экономическим и моральным феноменом, который ставит личный, эгоистический интерес выше всех других интересов, что создает опасность для общества и государства.

Определить коррупцию трудно, потому что она проявляется в различных формах . Несмотря на это можно согласиться со следующим общим определением: коррупция - это любое действие, направленное на достижение или получение каких-либо льгот, привилегий или выгод путем нелегальных сговоров и взяток . Под это определение могут подпадать различные преступления.

В процессе построения современного государства во Франции борьба против коррупции всегда была важной. Например, Наполеон Бонапарт, говоривший о поставщиках армии, что все они воры, впервые закрепил регламентацию государственных заказов, чтобы предотвратить коррупцию и сговоры между чиновниками и поставщиками.

В начале XIX в. в государственной администрации было введено разделение между должностными лицами, ведающими затратами, и бухгалтерами: тот, кто управлял деньгами, должен был проверить расходы, разрешаемые должностными лицами, а тот, кто разрешал расходы, не мог управлять деньгами . Писатель и ученый Вивиен в 40-е гг. XIX в. писал, что финансовое управление основывается на принципе недоверия.

Однако сегодня коррупция усложнилась, в частности, непосредственный подкуп заменяется непрямым использованием личных интересов влиятельных особ с целью повлиять на их решение. Поэтому необходимо бороться не только с коррупцией, но и со всеми нарушениями честности.

Главные источники коррупции находятся в следующих областях: государственные заказы и договоры предоставления публичных услуг населению частными предприятиями; градостроительные разрешения; деятельность полиции; использование или продажа государственной собственности. Кроме того, коррупция может быть источником финансирования политической деятельности .

Согласно докладу 2010 г. Центральной службы предотвращения коррупции положение во Франции сегодня неудовлетворительное. В 2010 г. Франция находилась на 25-м месте среди всех стран по уровню коррупции в публичной администрации и среди политиков . Необходимо адаптировать законодательство к новым формам нарушения честности и бороться с толерантностью общества по отношению к таким фактам.

Во Франции борьба против коррупции традиционно основывается на уголовном законодательстве и административных процедурах и контроле . Сегодня она распространяется также на регулирование финансирования политической деятельности и предотвращение конфликтов интересов. Необходимо увязать административный контроль с уголовными преследованиями и ввести новое регулирование конфликтов интересов.

Преступления, определяемые уголовным законодательством. Наряду с традиционными в современном законодательстве отражены новые виды преступлений, соответствующие развитию новых форм коррупции, в частности в области международной коррупции.

Первая кодификация была осуществлена во времена Великой французской революции и Первой империи, когда проводилось различие между коррупцией и взяточничеством. Потом в течение XIX и XX вв. в законодательстве был расширен круг коррупционных преступлений, проведена их дифференциация и введены новые меры ответственности , чтобы уголовное законодательство соответствовало развитию функций и задач государства. Сегодня законодательством предусматриваются коррупционные преступления не только в отношениях с публичной администрацией, но и в отношениях между частными лицами. Таким образом, коррупция наемного работника частного предприятия является преступлением.

Уголовным кодексом определяется 16 различных видов преступлений в области коррупции и нарушений честности . Их можно сгруппировать следующим образом:

Коррупция как достижение предоставления любой выгоды для себя или кого-либо путем нелегальных сговоров;

Использование своей должности в личных интересах для получения доходов либо любых ценностей (взяточничество);

Использование своего влияния на принятие решений в целях получения или предоставления выгоды ("торговля влиянием");

Фаворитизм (предпочтение);

Вмешательство в разрешение дела, в котором имеется личный интерес.

В начале 1990-х гг. Уголовный кодекс Франции дополнился определением нового преступления, затрагивающего государственные заказы: преступления фаворитизма (предпочтения). Преступления фаворитизма состоят, во-первых, в использовании связей при получении предприятиями неоправданных льгот , например, с завышением стоимости контрактов; во-вторых, в нарушениях процедур . Можно преследовать лиц, замешанных в подобных операциях, даже в случаях, когда невозможно доказать, что они получили выгоду. Таким образом, сочетание неправильного поведения и неоправданной льготы свидетельствует о преступлении .

Депутаты и должностные лица должны декларировать свое имущество в начале и в конце срока исполнения полномочий . Независимая комиссия изучает декларации и передает дело прокурору, когда находятся изменения в имущественном положении лица, которые нельзя объяснить. Обязанность декларировать имущество относится к руководителям учреждений и компаний публичного сектора.

Вследствие ратификации Францией Конвенции ООН против коррупции Законом от 13 ноября 2007 г. был расширен перечень коррупционных преступлений, были введены два новых преступления. Отныне лица наказываются за коррупцию в отношении иностранных служащих и за использование своего влияния на сотрудников международных организаций. Строгие наказания предусмотрены для судей и других сотрудников государственных или международных судов. Предусматривается уголовная ответственность за подкуп свидетелей или оказание давления на них, а также за любую попытку исказить судебные решения. Законом также расширена область применения процедур расследования по организованной преступности в отношении коррупционных дел . Наконец, наказываются юридические лица, замешанные в этих преступлениях.

В 2009 г. согласно народному досье судимости суды Франции вынесли 162 приговора по делам о коррупции в самом точном смысле слова (65), делам о "торговле влиянием" (36) и делам о фаворитизме (20). Однако это не полные данные по делам о нарушениях честности: здесь не учтены дела, повлекшие только дисциплинарную ответственность, а также дела о конфликте интересов.

Наконец, Законом от 13 ноября 2007 г. была введена защита сотрудников, которые раскрыли дела о коррупции, ставшие им известными в рамках служебных отношений, или поддержали обвинение как свидетели . В случае применения отрицательных мер против сотрудника руководитель должен доказать, что они не связаны антикоррупционной активностью этого лица. Однако подобной нормы не существует в законодательстве о государственной службе и службе в органах местного самоуправления.

Административные процедуры и контроль в борьбе против коррупции . Одной из целей административных процедур является предотвращение коррупции . Процедуры заключения договоров государственных заказов и процедуры выдачи разрешений соответствуют этой цели. Административный контроль осуществляется руководителями организаций, ведомственными инспекциями, Центральной службой предотвращения коррупции, Счетной палатой и региональными счетными палатами . Кроме того, согласно ч. 2 ст. 40 УПК Франции каждый государственный служащий (или служащий органов местного самоуправления), до сведения которого в рамках исполнения его функций дошла информация о противоправном действии, должен немедленно сообщать об этом прокурору. К сожалению, эта норма применяется редко, потому что в законодательстве не предусмотрена ответственность за невыполнение этой обязанности и не существует адекватной защиты служащего законом.

Центральная служба предотвращения коррупции была учреждена Законом от 29 января 1993 г. о предотвращении коррупции и о прозрачности экономической деятельности и публичных процедур . Это самостоятельная межведомственная служба при министре юстиции , руководитель которой назначается из числа членов судебной магистратуры, а служащие - из числа должностных лиц различных ведомств. Вначале служба наделялась законом полномочиями по расследованию, но Конституционный Совет признал эти положения неконституционными: такие полномочия могли бы создать угрозу индивидуальной свободе, потому что не были ограничены в административном порядке и исполнялись без судебной защиты. В дальнейшем полномочия Службы были значительно сокращены и с тех пор не расширялись.

Сегодня Центральная служба предотвращения коррупции выполняет следующие задачи:

Собирает и анализирует информацию по делам о коррупции (обнаружение, предотвращение и издание ежегодного доклада об этих правонарушениях);

Содействует и дает советы различным политическим, административным и судебным органам по делам о коррупции по их запросу (например, префектам, финансовым судам, антимонопольной службе, органу надзора в сфере финансовых рынков и другим). Однако число таких запросов уменьшается, что связано с недостаточным влиянием Службы и формированием тенденции к сокрытию дел уголовного характера;

Оказывает содействие в области международной борьбы против коррупции, например участвует в мероприятиях по противодействию коррупции по решению Совета Европейского союза 2008 г. и в рамках Организации экономического сотрудничества и развития.

В докладе 2010 г. Центральная служба предотвращения коррупции предложила дополнительное изменение Закона, чтобы усилить ее полномочия, в частности полномочия по расследованию, учитывая пределы, установленные Конституционным Советом, и расширить ее полномочия в области конфликтов интересов согласно заключению Комиссии Государственного Совета (январь 2011 г.).

Кроме того, административный контроль в финансовой сфере осуществляется национальной Счетной палатой и региональными счетными палатами, которые проверяют деятельность государственных органов и органов местного самоуправления в этой сфере. После проверки Палата обсуждает раскрытые инспекциями правонарушения и преступления и отправляет соответствующий документ проверяемому органу и прокурору при Счетной палате. В 2010 г. по сведениям региональных счетных палат прокурор разрешил начать уголовное преследование по 23 случаям.

Нелегальное финансирование политической деятельности . Одной из форм коррупции является нелегальное финансирование политической деятельности и избирательных кампаний. Деньги могут сильно повлиять на политические решения и исказить выбор избирателей, в частности, когда финансирование политической деятельности не прозрачно. Поэтому с конца 1980-х гг. законодательство регулирует финансирование политических кампаний и финансирование политических партий и объединений .

Затраты на финансирование избирательных кампаний ограничены законом. Предельный уровень затрат зависит от категории выборов и от числа жителей, если речь идет о местных выборах. Каждый кандидат должен назначать только одного уполномоченного, который собирает деньги и представляет независимой комиссии финансовый отчет об избирательной кампании. В финансировании кампании могут участвовать только граждане. Они должны делать это открыто. Юридические лица, за исключением политических партий и объединений, не имеют права финансировать выборы. При отсутствии нарушений государство компенсирует часть затрат. Если допущены нарушения, комиссия передает отчет суду, который может аннулировать результат выборов и признать неправильно избранного кандидата не подлежащим избранию. При наличии нарушений, не влекущих за собой неутверждение финансового отчета об избирательной кампании, комиссия может сокращать объем государственного паушального возмещения (Закон от 14 апреля 2011 г.).

Законом от 11 марта 1988 г. регулируется финансирование политических партий и объединений, организуется государственное паушальное финансирование согласно результатам выборов депутатов (число голосов и число мандатов) и ограничивается уровень финансирования политических партий и объединений физическими лицами : оно не должно превышать 7500 евро ежегодно в форме открытых дарений. Дарения со стороны юридических лиц запрещены.

Практика показывает, что этих законодательных положений недостаточно для борьбы с нелегальным финансированием политической деятельности . Согласно Закону не только политические партии, но и назначенные ими территориальные и специализированные организации могут собирать средства, назначив единственного финансового уполномоченного - физическое лицо или объединение. Но Закон не ограничивает ни числа организаций, связанных с политическими партиями, ни числа политических объединений.

Несмотря на то что некоторые расследования по делам о нелегальном финансировании продолжаются, можно сказать, что законодательство закрепляет больше прозрачности в финансировании политической деятельности и лимитирует увеличение затрат.

Регулирование конфликтов интересов . Понятие конфликта интересов появилось в области общественных отношений сравнительно недавно. Вначале существовало профессиональное правило адвокатов: нельзя представлять противоречивые интересы. Согласно Закону о правах и обязанностях служащих органов государства или местного самоуправления эти служащие должны полностью посвящать себя исполнению своих должностных обязанностей и не могут осуществлять частную деятельность в корыстных целях. Из этого положения есть лишь несколько исключений. Кроме того, вмешательство в разрешение вопроса, в котором имеется личный интерес, является уголовным преступлением.

Однако вследствие уменьшения доверия граждан к государству и возрастающего индивидуализма в нашем обществе следует учитывать возможность конфликта между особыми интересами лица и общественной пользой, связанной с его должностью. Несколько стран приняли законодательство в этой области, а несколько международных организаций занимались этим вопросом и предложили определение экономического конфликта интересов.

В частности, в руководящих принципах 2005 г. Организации экономического сотрудничества и развития указано, что "конфликт интересов означает конфликт между публичной должностью и особыми интересами публичного служащего, в котором личные интересы служащего могут повлиять на ненадлежащее исполнение им своих должностных обязанностей и его ответственность" . В Постановлении Совета Европы от 11 мая 2000 г. N 10 о кодексах поведения публичных служащих говорится: "Конфликт интересов возникает из положения, в котором у публичного служащего существует личный интерес, могущий повлиять на беспристрастное и объективное выполнение им обязанностей".

Во Франции Центральная служба предотвращения коррупции закрепила похожее определение конфликта интересов в ежегодном докладе в 2004 г. Кроме того, Законом от 2 февраля 2007 г. о модернизации публичной службы бывшему публичному служащему запрещается выполнять функции, занимать должность на предприятии, которое было ему поднадзорно, заключать договоры или принимать участие в решении вопросов, затрагивающих это предприятие, в течение трех лет после прекращения служебных отношений с органом государства или самоуправления . Нарушение этого правила считается преступлением. Однако ранее устанавливался пятилетний срок. Представляется, что это изменение необоснованное, потому что трехлетний срок легче обойти путем коррупционного сговора. Кроме того, Законом от 29 февраля 1993 г. при главе правительства учреждена комиссия по этике, которая рассматривает положение публичного служащего и проверяет совместимость интересов, функций, должностей с функциями, выполняемыми им в органе государства или самоуправления. Комиссия рассматривает также дела о прекращении функций и о совместительстве. Комиссия только принимает извещения; но по результатам ее деятельности возможно уголовное преследование служащего в случае совершения им преступления. Согласно докладу 2011 г. комиссия по этике рассмотрела 3386 дел.

Сам по себе конфликт интересов не является преступлением и не свидетельствует о коррупции; это вопрос служебной этики, которая затрагивает и много других вопросов. Но конфликты интересов могут создавать условия для коррупции и толерантного отношения к ней, а также ослаблять доверие к государству и его институтам.

В 2010 г. после обнародования нескольких дел о конфликте интересов, вызвавших подозрения в коррупции и повлекших следственные действия, правительство Постановлением от 10 сентября 2010 г. создало Комиссию по предотвращению конфликтов интересов в общественной жизни под председательством заместителя президента Государственного Совета.

В январе 2011 г. Комиссия опубликовала доклад. Целью доклада было выяснение понятия конфликта интересов и определение юридических рамок предотвращения и устранения этого явления. Согласно определению, предложенному Комиссией, конфликт интересов затрагивает только конфликт между индивидуальной корыстью служащего и общественной пользой при выполнении его должностных обязанностей. Необходимо исключить любое подозрение, основанное на принадлежности служащего к какой-либо социальной группе, религии, народности и т.п. Наконец, регулирование конфликтов интересов не должно приводить к подозрениям в отношении органов государства и самоуправления и препятствовать выполнению обязанностей работниками этих органов.

На основании доклада Комиссии правительство разработало законопроект (проект органического Закона о судах) и внесло его на рассмотрение в парламент в июле 2011 г. Законопроектом предусмотрено усиление обязанностей указания особых интересов служащих и должностных лиц, расширение области применения этих обязанностей и создание независимого органа по этике и предотвращению конфликтов интересов вместо указанной Комиссии. Однако перед выборами Президента в мае 2012 г. невозможно было обсуждение и принятие Закона, и теперь следует ожидать решений новой власти в этом вопросе.

Борьба против коррупции не должна прекращаться. Она требует совокупности юридических, политических и педагогических мер и выполнения взаимных обязательств всех уровней государственной власти и общества. Но больше всего удача в деле противодействия коррупции зависит от общественного мнения и, в частности, от снижения уровня толерантности общества в отношении этого негативного явления.

Ноэль Понс, директор французского Центра противодействия коррупции: «Взятка - это самая настоящая коррупция. А по нашим данным, только 20 % населения ангельски чисты и сразу попадают в рай, не взяв за свою жизнь ни одного сантима. Еще 20 % - злостные коррупционеры, которые ни перед чем не останавливаются. А оставшиеся 60 % хотели бы участвовать в незаконных действиях, но просто боятся».

Первый антикоррупционный закон во Франции появился еще 15 лет назад. Причиной тому послужил не крупный финансово-экономический скандал, который, что называется, стал последней каплей. Дело в том, что в 1993 году во Франции все политические партии - правящие или оппозиционные - финансировались либо из частных фондов, либо на благотворительные пожертвования. Причем с грубейшими нарушениями законодательства.

Тогда же, в 1993 году, и появился Всефранцузский антикоррупционный центр. Всего 14 сотрудников: юристы, полицейские, следователи, судьи, налоговики и т. д. Ноэль Понс, раньше был финансовым контролером, потом написал программный труд, ставший бестселлером - «Белые воротнички - грязные руки». Это о коррупции при покупке игроков и целых футбольных клубов.

Антикоррупционный центр не расследует уголовные дела, он определяет юридическо-правовые механизмы, а главное - объясняет, что является коррупцией в каждом конкретном случае.

← Вернуться